« Le monde n’attend pas pour former une coalition » (1). Ainsi s’est exprimé Friedrich Merz, chef du parti conservateur, dans son discours de victoire au soir des élections législatives allemandes du 23 février dernier. À l’heure où l’Europe est bouleversée par les mesures autant retentissantes qu’irrationnelles annoncées par le nouveau président des États-Unis, ces résultats électoraux n’ont rencontré qu’un faible écho en France, de même que l’accord de principe conclu le 8 mars entre les conservateurs de la CDU/CSU et les sociaux-démocrates du SPD. Pourtant, la formation d’un gouvernement de coalition en Allemagne apparaît cruciale dans le contexte actuel, tant l’Union européenne a besoin de compter rapidement sur un chancelier de plein exercice pour avancer sur les questions les plus pressantes. Avant même d’être officiellement investi, le futur Chancelier Merz a d’ailleurs déjà annoncé une hausse des dépenses de défense « quoi qu’il en coûte » à l’avant-veille du Conseil européen extraordinaire du 6 mars 2025 auquel a participé son prédécesseur encore en poste, le Chancelier Olaf Scholz, et à l’occasion duquel un vaste plan d’augmentation des budgets militaires a été approuvé.
Désormais bien avancées, les négociations en vue de la constitution prochaine d’un gouvernement pourraient encore durer, le temps de s’entendre sur un accord de coalition précisément déterminé et approuvé par les partis politiques y prenant part. L’élaboration d’un programme commun, nécessaire pour garantir la stabilité de la coalition gouvernementale, s’avère généralement assez complexe, le processus se déroulant sur une durée totale de deux mois en moyenne. Sa conclusion constitue une étape déterminante dans la constitution d’un gouvernement de coalition, qui est ensuite politiquement tenu de mener des réformes sur la base d’un tel contrat tout au long de la législature.
Or, la future coalition gouvernementale doit justement succéder à une coalition à laquelle il a été mis un terme prématurément du fait de profonds désaccords sur les politiques économiques et budgétaires entre le Chancelier Olaf Scholz, chef de file du SPD, et le ministre des Finances Christian Lindner, président du FDP, le parti libéral-démocrate. Bien qu’ancrés dans le contrat de coalition tout en étant le fruit d’un équilibre fragile entre les trois partis politiques membres de la coalition, le SPD, le FDP et les Verts, ces engagements n’ont pas être tenus en raison du refus ferme opposé par Lindner à la volonté exprimée par Scholz de recourir à l’emprunt pour relancer l’économie et soutenir l’Ukraine. Au soir du 6 novembre 2024, ce dernier en a tiré les conséquences et limogé son ministre, entraînant par là-même l’effondrement de la coalition en place.
Se retrouvant à la tête d’un gouvernement minoritaire et confronté à l’impossibilité de mener ces réformes avec le soutien d’une majorité de parlementaires, le Chancelier Scholz a alors décidé de poser une « fausse » question de confiance (unechte Vertrauensfrage) dans l’objectif de provoquer des élections législatives anticipées (2). Cette demande de vote de confiance a été rejetée par le Bundestag le 16 décembre, avec 207 voix pour, 394 contre et 116 abstentions. Cette motion de confiance n’ayant pas obtenu l’approbation de la majorité des députés, le Chancelier a donc, conformément à l’article 68 alinéa 1er de la Loi fondamentale (LF), demandé au Président fédéral de prononcer la dissolution du Bundestag. Il s’agissait alors du cinquième recours à cet instrument depuis la fondation de la République fédérale en 1949, marquant ainsi le coup d’envoi de la campagne en vue des élections législatives anticipées de février, qui auraient normalement dû avoir lieu en septembre 2025. Le Président Steinmeier a procédé en conséquence à la dissolution du Bundestag le 27 décembre et convoqué de nouvelles élections le 23 février suivant, en vertu de l’article 39 alinéa 1er LF.
Ces élections ont été l’occasion de mettre en œuvre un mode de scrutin modifié par la loi électorale de mars 2023 dont l’objectif principal était de réduire la taille du Bundestag, celui-ci comptant 736 membres en 2021 contre 603 en 2002. Pour l’élection des députés, chaque électeur dispose de deux voix. La première voix (Erststimme) permet d’élire un candidat de sa circonscription au scrutin uninominal majoritaire à un tour, pour un total de 299 députés. La seconde voix (Zweitstimme) permet de voter pour un parti au scrutin de liste proportionnel, le pourcentage obtenu par chaque parti au plan fédéral déterminant la répartition des sièges au Bundestag, avec un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour qu’un parti soit représenté, à moins qu’il remporte 3 sièges de circonscription au moins. Alors que le nombre théorique de députés était de 598, celui-ci était systématiquement dépassé. Ce système complexe générait ainsi des « mandats surnuméraires » (Überhangsmandate) pour les partis obtenant plus de sièges de circonscription que leur part proportionnelle et aménageait des « mandats compensatoires » (Ausgleichsmandate) pour ne pas léser les autres partis, respectivement au nombre de 34 et de 104 mandats à l’issue des élections de 2021.
Afin de remédier à cette situation, la réforme de mars 2023 a fixé le nombre total de députés à 630, supprimant les mandats surnuméraires et compensatoires en limitant la représentation à la proportion des secondes voix. En d’autres termes, des candidats arrivés en tête dans leur circonscription mais dont le parti obtiendrait un score trop faible au plan national ne seront désormais plus élus. Cette partie de la réforme a été validée le 30 juillet 2024 par la Cour constitutionnelle allemande, qui a en revanche censuré la mesure législative visant à supprimer la possibilité pour un parti vainqueur dans au moins trois circonscriptions d’être représenté au Bundestag alors même qu’il a obtenu moins de 5 % des voix à l’échelle nationale.
La campagne électorale a été caractérisée par une polarisation accrue du paysage politique allemand. Le parti Alternative pour l’Allemagne (AfD) a profité du climat de mécontentement pour renforcer sa position, en mettant en avant les questions liées à l’immigration et à l’identité nationale. En dépit de manifestations importantes contre l’extrême droite en janvier et probablement aidé par les déclarations complaisantes des américains J.D. Vance et Elon Musk, l’AfD a finalement doublé son score par rapport au précédent scrutin. Lors des élections du 23 février, il est en effet arrivé, avec plus de 20 % des voix, en deuxième position derrière la CDU/CSU, qui obtient plus de 28 % des voix, tandis que le SPD est relégué à la troisième place, avec seulement 16 % des voix, score historiquement bas alors que la participation électorale est exceptionnellement élevée, atteignant 82 %. À l’origine de la chute du gouvernement sortant, le FDP a été lourdement sanctionné dans les urnes, puisqu’il a recueilli moins de 5 % des voix, seuil électoral exigé pour obtenir des sièges au Bundestag. Son président, Christian Lindner, a tiré les conséquences de cet échec et annoncé se retirer de la vie politique.
Au soir des résultats des élections législatives fédérales, le candidat à la chancellerie et chef de la CDU Friedrich Merz, immédiatement après s’être félicité de l’importante victoire de son parti, a annoncé que le contexte géopolitique mondial imposait de former le plus rapidement possible un gouvernement capable d’agir, tout en jugeant que la tâche serait difficile. Plusieurs ténors de son parti ont alors affirmé d’emblée leur refus de constituer une coalition gouvernementale avec les Verts et la nécessité pour le SPD de faire évoluer nettement certaines de ses positions politiques pour que l’hypothèse d’une « grande coalition » ou « GroKo » (Große Koalition) puisse être sérieusement envisagée.
Aussi appelée coalition noire-rouge en référence aux couleurs respectives de la CDU et du SPD, la grande coalition est un type de coalition gouvernementale relativement classique en Allemagne. Les deux principaux partis historiques, la CDU/CSU et le SPD, dans l’impossibilité de former une majorité avec des partis politiques proches de leur orientation politique ou mû par la volonté de maintenir un « cordon sanitaire » entre eux et des partis extrémistes, ont ainsi joint leurs forces dans le cadre de plusieurs coalitions, entre 1966 et 1969 puis pour trois des quatre gouvernements dirigés par Angela Merkel, soit au total près de quinze ans. Quoi qu’il en soit, cette nouvelle expérience de grande coalition marque le retour à une formation gouvernementale déjà connue et clôt une expérience inédite au plan fédéral, celle d’une coalition hétéroclite dite « en feu tricolore » (Ampel-Koalition), en référence aux couleurs respectives des partis politiques des socialistes, des libéraux et des verts.
Si cette grande coalition n’est pas encore officiellement constituée, puisqu’il reste au candidat à la chancellerie à être élu par la majorité du Bundestag et aux ministres fédéraux à être nommés par le Président sur proposition du Chancelier, conformément aux articles 63 et 64 LF, celle-ci est désormais assurée politiquement de voir le jour, à moins d’un très improbable retournement de dernière minute. L’accord de principe annoncé le 8 mars par les dirigeants de la CDU/CSU et du SPD, intitulé « document exploratoire » (Sondierungspapier), marque le terme de la première phase des négociations en vue de parvenir à un accord de coalition définitif. Celui-ci, de même que le document exploratoire, n’a qu’une valeur purement politique et n’engage donc que les partis qui les signent, sans aucune garantie de leur respect à moyen ou long terme, comme en témoigne la fin précipitée du dernier gouvernement de coalition. La lecture de ce « pré-accord » est riche d’enseignement, en ce qu’elle met en lumière tant les points de tension que les points de convergence entre les futurs partenaires de coalition. Bien qu’en vertu d’une règle tacite, « le plus grand parti est le chef cuisinier, le plus petit est le serveur » (3), le SPD a malgré tout été en mesure d’obtenir satisfaction dans ses discussions avec la CDU/CSU, notamment en matière d’emprunt et d’investissement ou encore sur la promesse d’un salaire minimum à 15 euros en 2026 (4).
Cependant, comme chacun sait, le diable se cache dans les détails et il importe donc d’attendre la publication de l’accord définitif. Avant que le Chancelier et son Gouvernement puissent être investi, il reste en effet à achever les négociations sur l’essentiel : la répartition des postes ministériels et surtout, la rédaction précise du contrat de coalition, qui peut s’avérer particulièrement exhaustif, quand on sait que celui du dernier gouvernement tenait en pas moins de 177 pages. Ces « négociations de coalition » (Koalitionsverhandlungen), deuxième phase des discussions et préalable nécessaire à la nomination du gouvernement, sont désormais lancées. Les équipes des deux grands partis s’attèlent à la tâche et il y a fort à parier qu’elles aboutiront rapidement, eu égard au caractère pressant, sinon dramatique, des enjeux auxquels fait face aujourd’hui l’Allemagne et plus largement, l’Europe toute entière.
(1) Die Welt « wartet nicht auf langatmige Koalitionsgespräche und -verhandlungen ».
(2) Sarah Geiger, « Le changement de gouvernement en Allemagne – majorités constructives et négatives », JP Blog, 19 décembre 2024.
(3) Ainsi que l’avait affirmé en 1998 le chancelier SPD Schröder à son partenaire de coalition, Joschka Fischer, du parti des Verts. Cité par Pierre Mennerat, in « Un plan pour l’Allemagne : texte intégral de l’accord de principe pour la future coalition », Le Grand Continent.
(4) Pour une analyse détaillée de cet accord de principe, cf. Ibid.
